2018年6月底，河南省四部門聯(lián)合下發(fā)《關于南水北調中線一期工程總干渠（河南段）兩側飲用水水源保護區(qū)劃的通知》（以下簡稱“區(qū)劃通知”），沒想到這為鄭州城改帶來陣痛。

該區(qū)劃通知要求:“在一級保護區(qū)內，禁止新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目。在二級保護區(qū)內，禁止新建、改建、擴建排放污染物建設項目。”

此前，有多個安置房項目在上述區(qū)域建設。

截至5月6日，鄭州多家涉及保護區(qū)內項目的房企向中國房地產報記者表示，本地已有不少房企因區(qū)劃通知陷入資金無法流動困局。此前因政企合作并承諾定向出讓的地塊化為泡影，政企合作協(xié)議難以繼續(xù)，再加上“土地財政”發(fā)展模式積重難返，上述區(qū)劃通知讓政府和本土房地產企業(yè)陷入兩難境地。

據(jù)知情人士透露，面對上述情況，鄭州市政府正在積極向省政府行文并提請調整區(qū)劃通知區(qū)劃范圍，以獲得更大土地開發(fā)空間。

同時，“這份區(qū)劃通知也給當?shù)囟ㄏ蛲恋爻鲎対撘?guī)則敲響了警鐘。”鄭州當?shù)胤康禺a行業(yè)人士表示。

中國房地產報記者于今年1月8日至11日在鄭州當?shù)刈咴L調查時發(fā)現(xiàn)，鄭州多個區(qū)域長期存在定向出讓土地、未批先建及本地房企壟斷城改局面。

早在2016年，鄭州曾上演過一次15家本土房企集體上街維權、共同抵制一家外來房企入鄭的“搶地風波”，最終該房企被迫放棄競爭地塊并撤離鄭州，終結了鄭州土地市場這場明規(guī)則與潛規(guī)則的沖突。

距“搶地風波”時隔近4年后，這份在南水北調國家戰(zhàn)略性工程宏觀語境下保護水質安全的河南段區(qū)劃通知的出臺，再次使隱藏在鄭州城改下定向出讓土地潛規(guī)的暴露以及引發(fā)土地財政的再思考。

難以履約的承諾

“安置房還沒建起來，當?shù)卣洺兄Z開發(fā)用地現(xiàn)在也不太愿意繼續(xù)執(zhí)行了。由于安置房項目和獲取開發(fā)用地時間跨度太久，導致成本過高，使得我們債臺高筑，虧損巨大。之前在這兒投資的數(shù)十億元如何解決也還是一個未知數(shù)。”鄭州本土一家品牌房企相關負責人在接受中國房地產報記者采訪時表示。

這一切開始于2018年6月28日。這一天，一紙區(qū)劃通知撕開了鄭州土地市場潛規(guī)則面紗，對鄭州多家房企來說也是一道命運分水嶺。這一天，河南省南水北調辦、省環(huán)保廳、省水利廳和省國土資源廳四部門聯(lián)合下發(fā)了《關于南水北調中線一期工程總干渠（河南段）兩側飲用水水源保護區(qū)劃的通知》。

總干渠河南段兩側飲用水水源保護區(qū)涉及南陽市、平頂山市、許昌市、鄭州市、焦作市、新鄉(xiāng)市、鶴壁市、安陽市8個省轄市和鄧州市?？偢汕蓚蕊嬘盟幢Ｗo區(qū)分為一級保護區(qū)和二級保護區(qū)。

劃定一級保護區(qū)面積106.08平方公里，二級保護區(qū)面積864.16平方公里。該區(qū)劃通知內容還顯示，“在一級保護區(qū)內，禁止新建、改建、擴建與供水設施和保護水源無關的建設項目。在二級保護區(qū)內，禁止新建、改建、擴建排放污染物的建設項目。”

記者在鄭州走訪時了解到，上述區(qū)劃通知涉及鄭州中原區(qū)、二七區(qū)、管城區(qū)，以及下轄的滎陽市、新鄭市和港區(qū)等區(qū)域；涉及面積僅中原區(qū)就達6000多畝，同時涉及正商、金科、康橋和永威等鄭州多家品牌房企。

在這些品牌房企中有的房企城中村改造安置房項目已建成，有的仍在建設中。多家房企表示，當?shù)卣泴ο嚓P開發(fā)用地的承諾已經“難以繼續(xù)履行”。

記者還注意到，早在2016年鄭州中原區(qū)地價大約為300萬元/畝，近幾年地價一路飆升，現(xiàn)在地價上漲到大約800萬元/畝，這也意味著不少房企摘地成本增加。“即使當?shù)卣畬㈤_發(fā)地塊給了開發(fā)商也將難以支撐這個項目，也會產生一定虧損。”一家房企相關負責人表示。

“提前開工”的安置房

中國房地產報記者在中原區(qū)走訪了多個城中村改造安置房項目，這些項目只是鄭州市數(shù)百個城中村改造項目的幾個。這些安置房項目建設中多環(huán)節(jié)涉嫌違法。

記者獲得的一份來自鄭州市城市管理局的《中原區(qū)安置房提前開工分地塊臺賬》顯示，在中原區(qū)20個村安置房項目地塊中僅有3個村子安置房項目用地已摘牌，并辦理了用地規(guī)劃許可證。在這3個安置房項目中只有兩個項目辦理了國有土地使用證。其他17個項目均無任何手續(xù)卻開工建設。

盡管如此，鄭州市城市管理局相關文件中對此有如下表述，“中原區(qū)16個安置房項目20個安置地塊均根據(jù)鄭州市城鎮(zhèn)建設辦公室《關于中原區(qū)提前開工安置房項目有關問題的函》的通知精神，這些項目均為中原區(qū)城中村改造項目，鄭州市城鎮(zhèn)建設辦公室已認定該項目符合安置房提前開工相關要求，同意繼續(xù)施工，不再啟動處罰程序。"

但這些跳過相關土地手續(xù)、先拆遷后規(guī)劃的城改項目已暴露出大量問題。如中原區(qū)須水街道辦須水村城改項目的1.4萬多名被拆遷村民多年來仍在為過渡費拖延發(fā)放而四處奔波。

村民王明（化名）告訴記者，“我們村子的過渡費多次都是遲延發(fā)放，一拖就是半年，甚至少發(fā)”。記者了解到，須水村城中村改造工作于2016年11月份開始簽訂協(xié)議并拆遷，按照拆遷協(xié)議約定：每戶過渡費的發(fā)放按原有房屋面積計算，每個月每平方米按8元發(fā)放，過渡費每半年發(fā)放一次，每次發(fā)放6個月過渡費。“過渡費發(fā)放到2018年就開始拖延支付了。有一次拖延了3個月，還有一次只發(fā)了3個月，后來才把那3個月補發(fā)完。”王明說。

“過渡費會不會停止發(fā)放？”這讓王明有點忐忑不安。事后他也才意識到在拆遷指揮部簽訂協(xié)議時對方把自己手頭上唯一合法的證據(jù)《宅基地使用證》給收走了，關于協(xié)議簽訂的甲方是誰王明并不清楚，只記得簽訂完協(xié)議后對方并不讓拿走協(xié)議，被當場收回，理由是協(xié)議需要“統(tǒng)一由區(qū)政府蓋章，再統(tǒng)一發(fā)放”。但協(xié)議至今也沒有發(fā)放到村民手上。按王明的理解，“甲方可能是區(qū)政府”。

過渡費開始拖延發(fā)放后有不少村民集體到中原區(qū)政府打聽情況，被告知“不清楚”，并稱“你們應該問當?shù)仨毸值擂k或拆遷指揮部”；街道辦給這些村民的回復是“找開發(fā)商”。

就過渡費發(fā)放問題記者聯(lián)系到了須水安置房項目公司康橋地產，相關負責人告訴記者，“我們已經在須水項目上投資了近26億元，有關過渡費的發(fā)放問題我們并不清楚。”

城改潛規(guī)則埋雷

先拆遷后規(guī)劃的城中村改造模式影響深遠，又因上述區(qū)劃通知的出臺使鄭州市土地市場定向出讓潛規(guī)則無處遁形。

有鄭州地產圈人士告訴記者，鄭州城中村改造本應一級、二級土地開發(fā)明確分開，由各個區(qū)政府自己成立投資公司進行一級土地開發(fā)，但政府最大的難處在于資金不足，各個區(qū)政府只能選擇和地產商進行合作，由政府負責拆遷、安置等具體事務，開發(fā)商負責拆遷費用、安置房建設費用、村民過渡費用等各項費用。

開發(fā)商為了獲得更多的土地也往往都愿意先投入資金，但這些承諾卻又都不會出現(xiàn)在協(xié)議中，只是政府口頭承諾。隨后，在二級土地開發(fā)時再定向拿地，原因是沒有其他企業(yè)與之爭奪，開發(fā)商以底價就可以拍得這塊城中村改造地塊，并由政府按照政策返還底價的65%給開發(fā)商。

記者發(fā)現(xiàn)，在鄭州中原區(qū)政企合作至少有兩種模式，一種模式是中原區(qū)政府成立的平臺投資公司鄭州中原新區(qū)開發(fā)建設投資有限公司（以下簡稱“政府投資公司”）與一些國有公司合作并組成項目公司。

不過，該政府投資公司作為股東并對項目公司控股51%或其他份額股份，但實質上并不投資。另一種模式是由開發(fā)商先投入資金，隨后在土地二級開發(fā)時由中原區(qū)政府再按開發(fā)商的投資額和地價給房企分配二級開發(fā)用地。

開發(fā)商愿意先投入資金的真正原因是為了獲得更多的土地。上述鄭州地產圈人士表示，無論上述哪種合作模式二級土地開發(fā)均屬于違法定向出讓土地。

該地產圈人士稱，所有鄭州市城中村改造項目都應該經過正規(guī)的招拍掛程序。也就是說，政府先將擬改造的城中村土地收歸國有，進行土地屬性更改、土地上附屬物清理等一整套手續(xù)后，方可由企業(yè)進入土地市場通過公開拍賣手段獲得土地，企業(yè)在繳納土地出讓金后獲得的才是可以立即進行開發(fā)的“凈地”。鄭州房地產市場的一個特點是，“凈地”少、城改地多。

正是基于鄭州城中村改造模式，上述“搶地風波”事件中外地房企戳中了鄭州參與城改項目開發(fā)商的軟肋。一旦土地在二級開發(fā)時被“搶”，提前投入資金的開發(fā)商將無法收回成本。

2016年，K2地產（現(xiàn)更名“石榴集團”）計劃拿下鄭州一塊土地。據(jù)相關報道，因有本土房企難以承受巨大損失，在正式拍地前與原K2地產私談，希望給K2地產一定費用使其不再爭地。“據(jù)說，幾家開發(fā)商加起來送了2億元給K2地產”。不過，原K2地產提出希望獲得3億元協(xié)調費，雙方在數(shù)額上沒有達成一致意見，談判破裂，不歡而散。

盡管如此，K2地產作為一家外來房企最終并沒有獲勝，而是迫于鄭州同行壓力，不得不放棄參與地塊競買。“在地方保護若隱若現(xiàn)的現(xiàn)實面前我們只能退出，我們只能投降。”當時K2地產在公告中寫道。

上述地產圈人士直言，不少開發(fā)商動機不純，目的是為了圈地。并分析在二級土地開發(fā)環(huán)節(jié)“政府難以繼續(xù)履行承諾”的根本原因在于政企雙方均有過錯。“政府不應該與開發(fā)商簽訂這個合作開發(fā)協(xié)議，也不應該帶頭搞違章建筑，等手續(xù)全了再去招拍掛，再去建安置房。

土地還沒有簽約，政府憑什么承諾給開發(fā)商上千畝土地？” 上述地產行業(yè)人士表示，“按照國家規(guī)定走招拍掛程序的，一類城市每塊地不能超過150畝，目的在于平等，讓大家有實力公平競爭，都有飯吃。如果超過上千畝以上土地，存在政企‘勾結圈地之嫌’。”

可能的改變

據(jù)中原地產研究中心數(shù)據(jù)顯示，2018年鄭州土地出讓金達1436.79億元，超越了天津、成都和武漢。當年的土地依賴度達124.75%。

不僅僅是2018年，最近幾年鄭州對于房地產的依賴度仍然在逆勢上揚。其中，2015年土地依賴度為38.24%，2016年為69.12%，2017年為76.69%。土地出讓金在這4年內由2015年的360.6億元直接上漲近4倍。

上述地產行業(yè)人士稱，“此前，很多地方政府沒錢了就趕快賣塊地，靠著土地財政過日子。區(qū)劃通知一出臺很多土地沒法賣了。”

有接近鄭州市政府的知情人士告訴記者，就在去年11月份，從鄭州市政府透出一股口風，“區(qū)劃范圍內的安置房項目和配套工程仍可以建設，只是把其他商品房項目以及政府定向出讓的地塊要做好調整選址工作”。

有開發(fā)商認為，“盡管這股口風還沒有形成文件，但這樣一來是把這些房企的開發(fā)用地給踢出去了。即使調整地塊，由于時間跨度太長，也意味著開發(fā)商投資的數(shù)十億元沒有了利潤，甚至虧損。”

據(jù)了解，鄭州市政府目前正在主導并實施重新勘測地下水位工作，準備向上級行文并提請河南省政府調整飲用水水源保護區(qū)范圍。但有人認為重新勘測地下水位工作周期會很長，并且由下級向上級行文提請調整區(qū)劃范圍的時間也會相對漫長。

“盡管如此，這也是所涉房企機會。”不過，上述地產行業(yè)人士認為，即使鄭州市政府向省政府行文并提請調整飲用水水源保護區(qū)范圍，其目的也只是為了獲得更多土地，完全是土地財政，出于對當?shù)卣斦杖氲目紤]。

上述人士認為，南水北調工程是國家戰(zhàn)略性工程，如果水源安全問題得不到保障后果將不堪設想。

就上述問題記者于今年1月8日至11日走訪了中原區(qū)須水街道辦、中原新區(qū)管委會，并通過多種途徑聯(lián)系鄭州市政府，截至發(fā)稿均未獲任何回應。

發(fā)稿前，記者從須水村委會的一份非正式文件獲悉：“中原區(qū)須水街道辦目前正在協(xié)調土地供應，對改造方案進行了補充完善，把相關地塊納入一期建設范圍，使改造開發(fā)地塊具備出證條件，相關方案已獲得上級批準。南水北調運河周邊500米土地供應難的問題現(xiàn)正全力解決，在今年3月初啟動觀測井，已完成全部工程，進入水文觀測階段，但需要觀測過今年7月枯水季完善資料，再報環(huán)保部門審批，調整保護區(qū)范圍。”